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梅春来律师

 
 
 

日志

 
 

省政府:违法建筑私房通过民事途径确权?  

2010-11-19 13:50:00|  分类: 案后日记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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笔者当事人的农民房经所在地政府关于处理农村城市化进程的历史遗留违法建筑私房的相关政策核发了不可上市转让流通的绿皮房产证,后因案外人提出异议,向当地法院提起行政诉讼,经原审法院审理后认为被诉行政机关核发房产证认定的事实不清,公告程序违法,撤销了房产证,原审判决生效后,被诉行政机关未重新做出具体行政行为,使当事人的房产权属处于不确定状态,因同样的原因,撤销房产证后,该农民私房又处于违法建筑状态,当事人穷尽救济手段后,找到了我,我经反复研究后认为,对该违法建筑农民私房的权属确认应由市政府进行调查认定,于是向深圳市人民政府申请调查确权,在法定期限内市政府未履行职责,于是又向省政府申请行政复议,于是引出了对房屋权属的确认究竟应通过何种程序解决的探讨,这实质涉及了司法权与行政权的界限。

坦率地说我非常喜欢政府工作人员对行政行为进行如此深入的思考并积极与当事人的代理律师进行探讨,我认为这是一种尊重律师工作的表现,那怕案件的结果政府并不能令当事人满意,但至少是有做有益的沟通,最大限度的争取当事人的理解,我在代理行政案件当中,就经常能感觉到政府机构负责法制或负责行政复议的工作人员反而会放下身段,就行政法规模糊争议的地方与代理律师进行有益的双向探讨,但这样的情形在法院行政诉讼程序中反而绝少发生,法官似乎不屑与律师进行这方面的沟通,他们太在意自己的身份,抑或认为与律师进行这方面的沟通会降低自己的身份或权威,这事实上是毫无益处的错误观念,在中国公认司法权弱于行政权,行政诉讼对被诉具体行政行为合法性的审查本身就是有限的司法审查,再加上我国的法治建设至今未上轨道,依法治国提了近半个世纪,至少仍是人治大于法治,权大于法,一个法治不成熟的国家,一个摸着石头过河的国家,有什么理由不去进行这样有益的探讨?事实上很多行政法或行政诉讼法规定模糊的地方,都是通过这样的个案探讨来达成共识,这无疑会促进中国行政诉讼的环境,提高政府依法行政的执政水平。

省政府在收到我的行政复议申请后,认为,政府行政主管部门对房屋产权的登记,是一项权利宣示性登记,所从事的是形式上的审查,并不对产权的权属作行政行为上的确权裁定,如果当事人对登记的房产权属产生争议,应当通过民事途径,由司法进行裁决,然后根据民事判决的结果进行权属的变更,应当说这样的观点具有很大普通性,也具有充足的法理依据,这于这样的观点,我在提起行政复议前其实也已反复考虑过,但我认为这个观点对我的案件并不适用,主要的理由是我当事人的房屋属于违法的农民私房,不是合法的商品房,现就这个问题作以下的探讨。

1、如果当事人对权属争议系因买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等合法民事法律关系行为引起的,应当通过民事途径解决,由法院进行司法审查后作出确权判决,省政府的意见正确,我认同。当事人可依法院判决书向房屋登记机关申请变更登记,法院也可以根据当事人的申请向房屋登记机关下达协助执行的通知。这样做的法律依据或法理是因为争议房屋的合法性没有争议,例如商品房在建设之前已取得了用地许可证、规划许可证、建设许可证,房屋本身的合法性已经经过了政府主管部门的前置行政行为的审查及许可,取得了房屋合法性的确定效力,双方争执的焦点是对房屋权属因各种的不同民事行为所产生的分歧,对这样的纷争不涉及行政行为,也不涉及行政处理,交由法院作司法最终裁决,符合法律规定。

2、但这一规则对违法建筑的农民私房不适用,省政府的观点没有区分建筑物的合法与非法性问题,我认为,违法建筑的农民私房之所以不适用民事裁决,是因为它的违法性所决定,违法建筑通常未经行政主管部门的行政许可,例如土地的使用未取得用地许可,建设未取得规划许可或建设许可,这里面涉及违法行为,对违法行为的处理,应是行政主管部门的职权范围,应由行政主管部门作出行政处罚等措施,如果行政主管部门对违章建筑作出没收或拆除的行政处罚行为,就不存在合法的权属问题,故对违章建筑不适合由司法权行使民事确权的裁决规则。

3、对违法土地的权属和违法建筑物的处理先由行政主管部门处理,是司法实务中的共识,例如,广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第二条规定,当事人未按规划审批程序批准,未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,或者违反建设工程规划许可证的规定,建筑建筑物、构筑物或其他设施的,裁定驳回起诉,并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后,可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。另外第三条也规定当事人因农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷向人民法院提起民事诉讼,部分诉讼请求涉及违法用地或非法建筑需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系,部分请求不涉及,且两部分诉讼请求可分的,人民法院可以对不涉及违法用地或非法建筑的部分直接审理并作出判决,对涉及违法用地或非法建筑的部分,则不予审理,并告知当事人向行政主管部门申请处理。广东省高级人民法院的司法指导意见对违法建筑权属的处理确定了先行后民的司法原则,我认为这是正确。

4、如果对违法建筑权属的认定采用民事裁决规则,等于排除了行政机关的行政权力,介入了行政机关的法定职责,这是司法越权行为,如果法院对违法建筑的权属进行民事确权认定,考虑司法裁决的既判力,导致的后果是让违法建筑可以借助法院判决的司法效力进行合法化,如果当事人将法院生效的确权判决申请执行,要求房屋登记主管部门进行权属登记,我们是执行法院的判决,还是拒绝法院的判决?这样做极易引起实务上的混乱,所以,司法权与行政权对此类纠纷管辖权属的判断界限是建筑物的合法性,建筑物合法民事处理,由法院管辖,建筑物违法,则由行政机关处理,属于行政主管部门管辖。

4、对市政府不作为申请复议属于程序性问题,不涉及实体判断,这一点省政府同意,因此当事人的请求是否属于市政府的职责范围,市政府都应当在法定期限内给予答复或告知处理意见,市政府未在法定期限内答复,构成行政不作为,当事人申请行政复议应该是没有问题的事,省政府认为我这样的请求未必能解决实体问题,恐怕意义不大,这一点我承认,我也有所心理准备,但要说没有意义则未必,行政诉讼与民事诉讼的不同之处,在于民事诉讼通过司法程序直接解决当事人的纠纷,而行政诉讼则是通过司法程序发现问题,从而找到解决争议的方法,可以是当事人之间的协商,也可以是由政府部门协调解决。

5、当事人提起行政诉讼或行政复议被大量的驳回或维持,案件胜诉率不高,于是很多人对通过行政诉讼维护权益不感兴趣,认为没为多大的实际意义,我认为这样的观点是错误的,我们国家正在深化政治体制的改革和经济体制的改革,无论改革的方式如何进行,行政权的的急速扩大是个大趋势,这种现象不独中国,是全世界都面临的问题,行政权如何行使或对行政权如何进行司法审查及制约是我国面临突出问题,我国的行政权直接影响到我们的出生与死亡的整个过程,但我们对行政行为的研究却是最薄弱的,我们半拉西扯的引用法国苏联等大陆法系国家的法学理论及英美等西方国家的理论,形成了我们的大杂烩,却我们没有自己的一套东西,要健全行政法理论必需要有现实的案例,比如我这个案例,虽然行政复议并不能直接解决当事人的争议,但通过复议至少可以给市政府一个考虑,对违法建筑物的处理,该由什么样的程序来完成?司法权与行政权的界限在那儿?何谓越权何为守职?对当事人的请求该不该答复?该不该处理?漠视当事人的诉求是无视自己的职责还是无视当事人的利益?就算当事人的实体诉求无法支持,能让市政府认识自己不答复的行为就是行政不作为也是一个进步的意义,民事诉讼解决的是实体,而行政诉讼更注重行政程序的合法性,对中国这个普遍没有程序公正概念的政府机关和百姓都是一件深刻的法治教育。

在我的理解里依法行政都是通过行政诉讼或行政复议的方式一点点累积进行,正所谓路走多了才会有路,大家都不愿意尝试着做,何来中国的法治?

在中国现阶段,能让行政案件进入复议阶段或法院诉讼阶段,就已经是很大的进步,要知道我们法院最早立民事案件的时候都要复核证据原件进行实体判断后才给予当事人立案,现在看来有些不可意思,在当时却是法院的共识,司法观念的改变在于有人不断提出异议,只要不断的提出异议,才会促使思考,有反思才会有沟通,才有我们的法治进步,这就是办案的意义。

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