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梅春来律师

 
 
 

日志

 
 

第2号:诉财政部调整成品油消费税一案宪法审查意见书  

2014-12-17 09:58:44|  分类: 法律文书 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2号:诉财政部调整成品油消费税一案宪法审查意见书

案号:宪审字民间版第2

案件背景:20146月中下旬以来,由于国际石油市场供大于求的矛盾不断加剧,油价连续下跌。我国市场根据《石油价格管理办法(试行)》第六条规定,汽、柴油价格应根据国际市场原油价格变化每10个工作日调整一次。故普遍期待国内油价能与国际相接轨予以调整,从而降低生活和生产成本。

20141128财政部和国家税务总局以促进环境治理和节能减排,经国务院批准为由,联合发布《关于提高成品油消费税的通知》,将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额在现行单位税额基础上提高0.12/升。 将柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额在现行单位税额基础上提高0.14/升,航空煤油继续暂缓征收以抵消成本品油价格的下调。20141212针对国际石油继续暴跌,财政部和国家税务总局再次联合发布《关于进一步提高成品油消费税的通知》,将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额由1.12/升提高到1.4/升。 将柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额由0.94/升提高到1.1/升。航空煤油继续暂缓征收。

 财政部和国家税务总局联合发布的关于提高成品油消费税的通知触发了宪政争议,引起了本案的违宪审查。

另外,需要指出的是20141128日财政部和国家税务总局联合发布的《关于提高成品油消费税的通知》有注明“经国务院批准”字样。20141212日发布《关于进一步提高成品油消费税的通知》未见有“经国务院批准”字样,是否有经国务院批准还是财政部和国家税务总局擅自决定,双方各执一词。

有关成品油消费税的事实背景除上列之外,尚下有列立法背景应予考虑:

1984918第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,根据国务院的建议,决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案,不适用于中外合资经营企业和外资企业。

1985410第六届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施,并报全国人民代表大会常务委员会备案

19931213中华人民共和国国务院令第135号发布《中华人民共和国消费税暂行条例》,2008115国务院第34次常务会议修订通过,其中第二条第二款规定,消费税税目、税率的调整,由国务院决定。

本案涉及的争议:

1、全国人大和全国人大常委会是否有权将税则的制定权授予国务院行使?

2、《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款规定,消费税税目、税率的调整,由国务院决定,是否逾越全国人大的授权并抵触了宪法第2条、第56条规定?

3、财政部和国家税务总局作出的关于提高成品油消费税的通知是否应因违宪而无效?

有关上述事项,我们将财政部和国家税务总局关于提高成品油油费税的事项的实质问题归纳于上述三项。

本案,我们首先必须界定和确认的是税收立法权属于谁所有?根据我国宪法第2条、第57条规定,一切国家权力均属于人民,人民通过民主选举的方式组成全国人民代表大会和各级人民代表大会行使自己的权力,国务院由全国人民代表大会选举产生并作为全国人民代表大会的执行机关。据此,税收立法权自然属于全国人民代表大会的权力范围,也是全体人民的固有权力,且税收是以国家强制方式直接参与人民财产性收入的再分配,对人民权益和国家利益均有着重大的影响,如何平衡纳税人所缴纳的税款恰好供养国家机关及其工作人员以实现宪法第27条所规定的精简原则,不仅需要严格的财政预算,也包括设定合理、恰当的税收科目和税率,否则税率过低可能造成无法达成行政目标和完成国家事务,但税率过高则难免铺张浪费、人浮于事,使人民承担过重的责任,因此,有关税收制度、课税对象、税目、税率、纳税环节、纳税期限、计税依据、减免税等事项,均应依我们的宪法第二条规定由人民通过人民代表大会以法的形式授权全国人民代表大会行使立法规制,再交由全国人民代表大会的执行机关国务院负责执行。

基于上述依据,我们不支持税制全部委由行政机关自行制定自己执行,这不符合宪法权力分立的原则,国务院作为最高行政机关其权力来源只能是宪法的授权,其行使本应由全国人大及其常务委员行使的立法权限时必须有全国人大及其常务委员会的明确授权。因为我们的宪法并没有授权国务院有独立制定税收行政法规的权力,相反我国的宪法对税制实行了法律保留原则。宪法第二章第五十六条规定,中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。依照我们国家法学的通说或共识,“法律”一词仅指全国人民代表大会及全国人常务会通过通过的法案,而国务院制定的法案则向来称之为行政法规,宪法第五十六条规定的意思非常明确,就是我们的公民仅依照全国人大及全国人大常务委员会立法通过的法案方负有履行纳税的义务。宪法第五十六条很明确的规定了税则法定的宪法原则,根据这一原则,我国公民对法律之外的纳税要求没有履行的义务。

依以上论断,国务院在没有宪法授权和全国人大及其常委会立法授权的情况下,国务院制定的有关税收等行政法规若存在无立法授权依据则明显涉及违宪的问题。

但全国人大常委会在1984918日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,1985410日第六届全国人民代表大会第三次会议又通过《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施。那么本案在讨论第二个争议时就无可避免的又涉及了我们司法部门应如何看待全国人大及其常委会的这两次授权立法?我们如何评价和审查这两次的授权立法?

我们认为要正确评价1984年和1985年全国人大及其常委会的授权立法就必须考虑我们国家的过往历史。1984年和1985年我们国家正处于改革开放的初期,面对未来存在诸多不可预测的未知因素,经济的发展及发展的状况存在着相当的不确定性,在当时的条件下不可能完全通过全国人大以立法形式出台具有全国统一适用的普遍性立法条文。我们应当承认我们当初面临的税收立法其时机和条件都极不成熟,正是在这种背景下,全国人大及其常委会授权国务院先行制定暂行规定或试行条例以满足并适应国家在经济改革中不断产生的变化。我们认为1984年、1985年期间全国人大及其常委会的授权立法符合宪法目的正当性原则,因此,我们无意宣布这两个授权立法违反宪法,但我们必须指出的是授权立法是基于当时社会条件不成熟和不确定性,当这两个授权立法的理由消除时,全国人大及其常委会有义务履行宪法赋予的立法义务,及时制定并通过相关领域内的税收立法,使我们的税收制度符合税则法定原则,避免国务院制定的行政法规面临违宪危机。

因此,我们认同全国人大及其常委会在1984年和1985年的两次授权立法合宪,却不等同就认定国务院制定的《中华人民共和国消费税暂行条例》就一定符合宪法的要求。国务院制定的《中华人民共和国消费税暂行条例》是否合宪,我们仍着重于其是否符合全国人大及其常委会的授权目的和授权范围这两方面来进行审查,我们的结论是《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款消费税税目、税率的调整,由国务院决定的规定违反了授权的范围和授权目的。

1984918第六届全国人民代表大会常务委员会为实施国营企业利改税和改革工商税制,授权国务院拟定有关税收条例,1985410第六届全国人民代表大会第三次会议授权制定税收的暂行规定或者条例。从授权范围看,当时的全国人大及其常委会只授予国务院有制定税收暂行规定或条例的立法性权力,但没有授权国务院享有随时发布调整消费税税目、税率等行政决定的权力,国务院在《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款中的自我授权不仅逾越了全国人大及其常委会1984年和1985年的授权范围,也与一切国家权力属于人民的宪法第二条规定相违背,据此,我们宣布《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款规定因违宪和逾越授权范围而不予适用。

有关《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款因违宪而无效的决定,我们必须在此郑重指出,我们作为宪法要求必须依法行政的国家,任何向人民征税的科目和税率必须事先以立法程序通过并明确公布实施,税收的科目和税率必须符合法的明确性、稳定性和可预测性的基本要求,不得随意变更。但国务院制定的《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款规定消费税税目、税率的调整,由国务院决定,其实质上是将依法行政的宪法要求降低为依国务院的行政决定来治理这个国家,这是宪法不能接受的,也是人民不能接受的。我们应当清楚并明了一项行政决定的作出与通过各级人民代表用严谨的方式充分协商、讨论和调研等立法程序制定的法律、法规明显不同。立法体现的是全民意志,反映的是不同利益群体的妥协性诉求,但行政决定往往只单方面反映行政机关的意志,两者有着截然不同的本质区别。我们认为用行政决定的方式来处置税率问题过于草率,一项对人民的权益有重大影响的税收税率的调整,以行政决定的方式随时变更或改变势必构成行政权的专断和恣意的滥用,而行政权力的恣意滥用明显有违于依法行政的基本要求。正是基于这一点,我们认为全国人大及其常委会只授予国务院有制定税收暂行规定的权力,而并没有授权国务院有权根据市场的变化得随时调整税率的无限权力,因此,我们不得不宣布《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款因违宪而不适用。

就我们的上述见解而言,我们认为如果国务院认为当前的税率或税则已不符合现实的要求时,最符合授权目的的做法是将调整税率的方案交予全国人大及其常委会来讨论决定,或自行通过立法程序修正自己制定的暂行规定或条例,除此之外,任何以行政决定的方式调整税率的做法都将被视为违反了宪法第二条及第五十六条的规定,作为一个依宪治国的国家,我们显然不能接受最高行政机关的国务院用行政决定的方式来代行行政法规的立法权。

基于宪法对对人民权益的保护力度,我们认为所有的国家机关对涉及到的人民权益无论是立法、司法还是行政都应保持最大的尊重,谨慎处理。我国的宪法要求我们绝不允许任何人或国家机关恣意的侵害人民的权益,凡对人民不利之规定都必须事先以法律、法规的形式公布实施并在形式或内容上符合宪法的要求,只有这样,我们才真真的依照宪法的规定将人民当作国家的主人,而不是仅仅只是纳税的对象。

综上意见,由于国务院对科目、税率的调整权力逾越了全国人大及其常委会的立法授权,且全国人大及其常委会对税则制定的授权并未允许国务院可以将此种权力再行转授其所属的行政部门行使,故财政部和国家税务总局关于提高成品油消费税的通知无论是报经国务院同意或未报经国务院同意,均因欠缺权力来源而无效。

故,我们宣布以下审查结论:

1、《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条第二款因违反宪法第2条及第56条而不予适用。有关消费税的税收科目和税率的调整自本宪法意见书发布后应由全国人大及其常委会检讨修订。

2、财政部和国家税务总局作出的关于提高成品油消费税的通知因欠缺合法授权而无效,自本宪法意见书发布之日起失效。

 

本案宪法审查意见书主笔:梅春来

20141217

 

特别说明:本宪法审查意见书仅为民间版本,不具有法律拘束力。虽然如此,但本人却深信意见书虽然不具有法律拘束力,但民众对法的信仰并不取决于法律的强制力,而是取决于法律在多大程度上实现公义,保障了人民的权益,这是民众信奉或信赖法律的基础。

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