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梅春来律师

 
 
 

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原告主体资格与法律上利害关系陈述函  

2014-06-04 18:34:43|  分类: 法律文书 |  标签: |举报 |字号 订阅

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原告主体资格与法律上利害关系陈述

 

按语:因涉及潮惠高速征地向广州市中级人民法院对潮惠高速建设项目的环境影响报告书批复提起了行政诉讼,庭审中广东省环境保护厅提供了广州市中级人民法院的行政裁定书并引用裁定书的意见认为,该厅作出的环境影响报告书批复对原告的权利义务不产生实际影响,要求法院遵循先例驳回原告的起诉,本律代理原告就此问题专函向法官陈述异议。

 

原告主体资格与法律上利害关系陈述

 

广鹏梅律函字(2014000017

陈卫红、余秋白、邓军诸法官:

台鉴

范伟道等人诉广东省环境保护厅环境影响审查批复一案,广东省环境保护厅提供了贵院之前的判例,认为所诉之具体行政行为仅是潮惠高速度公路审批项目之一不具有最终效力,因此对原告的权利义务不产生实质影响,不属于法院受理范围。

本律认为,广东省环境保护厅的上述观点无疑是来自于司法的审判意见,仅此一点亦足见司法判例在实务中对行政执法的影响。因此,行政审判给出的司法意见不得不谨慎,荒谬或错误的司法意见带来的影响可能需要十几年才能扭转,有鉴于此,我们专函陈述。

针对上述意见,本律认为这不仅不符合行政法理论的通说,甚至执行起来所带来的流弊也显然易见,在现有社会矛盾极度尖锐的情况下,如何采用司法审判的方式引导化解社会纠纷与争议,让政府的行政执法在法律许可范围内良性运行,应当是目前司法审判思考的重心力,因此,我们认为社会环境的变化以及民众对环境要求的呼声,都将促使各位法官非常有必要的再度审视和检讨广东省环境保护厅抗辩原则所引用的审查标准是否继续适用。

参看本案,潮惠高速度公路涉及广东省发展和改革委员会的建设项目立项批复、环保部门的环境影响审批复、规划部门的规划许可,国土部门的项目用地审批、交通部门的施工许可。每一个行政主管部门根据各自的职责与法律上的授权对潮惠高速速公路建设项目履行了监管审批职责。在这里缺失任何一个行政主管部门的审查意见,均将导致潮惠高速度公路建设项目无法建成。在这些所有的行政行为里面我们看到环保部门的环境影响审批复是发展和改革部门的建设项目立项的前置法定条件,而发展和改革部门的建设项目立项批复又构成国土部门的项目用地审批之前置法定条件,这些行政行为各自独立却又产生互为表里相互影响的法律关系。

广东省环境保护厅认为对原告有法律上利害关系的具体行政行为只是征地行为,而环保部门作出的环境影响批复并不必然导致原告的土地被征收。对这种观点,我们不能认同,我们的意见恰恰相反,因为如果没有环保部门作出的环境影响审查批复,潮惠高速度公路建设项目的征地肯定就不可能启动得了,它极像多米诺骨牌,广东省环境保护厅作出的环境影响审查批复就是第一张倒下的骨牌,发展和改革部门的建设项目立项是第二张倒下的骨牌,以此类推一直到最终建设项目的成立。依广东省环境保护厅的观点,如果我们将潮惠高速项目作为一个整体来看,对原告等人土地的征收也可以视为其中的一个中间环节,而不是最终环节。依此类推,我们一定会看到潮惠高速建设项目涉及的任何一个行政主管部门都可以作相同的抗辩,包括国土部门,而原告除了拱手相让土地并无奈承受不利生存环境之外,已无任何有价值的救济渠道。

广东省环境保护厅或许会说,对征地不服可以另行提起行政诉讼,但问题是国土部门批准征地或用地依据的就是广东省环境保护厅等相关行政机关作出的具体行政行为,如果不对这些行政行为提起行政诉讼,如何让司法审判在另一行政行为中审查其合法性?

因此,潮惠高速建设项目涉及的行政审批行为是否具有最终效力不是法院不能受理的理由,只要是具体行政行为或行政行为引起了法律纠纷无疑都属于人民法院的受理范围,从这一点讲广东省环境保护厅提供的两份判例就缺乏权威的说服力,一份不具有权威说服力的判决是不太合适作为先例参照遵从。

当然将各个行政主管部门根据各自的部门法独立履行行政审批职责的行为放在潮惠高速公路整个建设项目的审批程序中以行政法中间行政行为理论来驳回起诉,更是颠覆了中间行政行为理论的经典解读,我们不得不在此提出批评。

们认为就广东省环境保护厅环境影响报告书的批复来看,我们可以将建设项目环评审批受理公告、征询公众意见的行为以及其他为履行环境影响报告书审批而作出的非最终决定的行为视为中间行政行为,但广东省环境保护厅对潮惠高速公路工程作出的环境影响报告书之批复对环保主管部门来讲肯定是具有最终效力的具体行政行为。所以,以这个理由来回避司法审查其实真不具备学理上之讨论意义。

那么广东省环境保护厅环境影响报告书的批复对原告的权利义务是否具有法律上的利害关系或是否具有实质影响?对这个问题我们认为界定或解释这种不确定性的法律概念属于法院的权力,虽然法院有各种方式的解释方法,但核心仍不会偏离公正、客观的立场。

我们的行政审判实务对具体行为行为以当事人实质影响的审查标准过渡到以法律上的利害关系作为审查标准,无疑是扩展了当事人权益的保障范围,也一定程度上让司法对行政行为的司法审查做到了保持适度的范围。司法审判对具体行政行为与当事人之间的法律上利害关系持宽松的立场是许多行政法官多年以来努力推动的结果。我们认为任何当事人的权益只要受行政行为的影响就具备原告的起诉资格和受理的条件,而并不要求该具体行政行为是否确实造成了原告的实际损失。之所以这样分类,大体是因为原告的资格审查是程序问题,而原告的实际损失或该具体行政行为是对原告之间产生的实质性影响则是实体审查范围,程序与实体应当是泾渭分明的。

广东省环境保护厅作出的环境影响报告书批复的目的是为了评估与审查潮惠高速公路工程对人居环境及水土保持的影响程度,如果没有人的基本权利,这些评价是没有任何意义的。因此,潮惠高速公路工程初步设计的路线走向均纳入了公众咨询的范围,被告提供的《环境影响报告书》就说明了这一点。根据现有法律规定环境环保主管部门为了保障人居环境有权要求建设单位修改潮惠高速公路工程的路线,以避免或尽可能的采取适当的措施来降低由此带来的对村民不利的环境影响。因此,当原告以广东省环境保护厅作出的环境影响报告书批复影响了原告的土地、水池、果树等财产权益以及居住安全的健康权益以及高速公路引起相领权益而提起诉讼,很难在程序上即能排除原告一定与本案的环境影响报告书批复不具有法律上的利害关系或对原告不会产生实质性权利义务的影响。

如果环境影响报告书批复涉及的土地、果树、农作物权利人与居住村落的居民均与该批复不具有法律上之利益关系,那么制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》没有任何现实意义,同样,《中华人民共和国环境影响评价法》第21条规定建设单位应当在报批前,举行论证会、听证会或其他形式来征求有关单位、专家和公众意见亦形同虚设,既然都没有利害关系举行听证会或征询意见就完全不必要。再者如果受此环境影响报告书批复涉及的权利人均在法律上视为与该具体行政行为无关,那谁来监督和制约建设单位与环境保护主管部门因不当或滥用行政权力带来的环境危害?

中国境内已发生过无数起因建设项目带来的环境危害,无论是PX项目还是垃圾焚烧项目普通公众对建设项目带来危害都极为恐慌,有人说这种恐慌是没有依据的,因为司法会有效的保护我们。但如果以广东省环境保护厅的答辩意见来看,这种恐慌却并非庸人自扰,我们很清楚所有环评涉及的公众参与基本上都流于形式,如果司法的立场仍坚持因建设项目带来权益损害的当事人不具有原告资格,那么除了建设单位之外,我们实在找不出来有谁是具有原告资格的。法院总不能让我们指望建设单位会对自己申报的行政主管部门提出行政诉讼等司法审查的要求,以保障沿线村民的利益。我们很清楚地认为,坚持这样的司法审查标准只会导致广东省环境保护厅作出的环境影响报告书批复从此就在事实上脱离了司法审查的范围。

如果在司法实务中仅因法院对一项法律概念的界定从而导致某一类行政行为在事实上脱离了司法审查范围,那么我们就有必要重新检讨这一项法律概念的界定。

另外,我们也理解法院在客观上存在的难处,比如涉及一些国家或省一级重大建设项目的行政行为法院是否有足够的能力来裁决而不致于引起司法与行政之间的矛盾和对抗,但我想这个问题最高法院很早就确立了行政行为重大或明显不当撤销的原则或基于公共利益予以维持的原则,这两个原则的使用几乎可以让法院有更多的进退自由,既然如此,法院为何要在原告资格上采用如此不符合基本行政法理论的方式去驳回行政行为利害关系人的起诉?

或许法院认为,即便司法给了这些当事人以原告的诉讼主体资格,也不见得让他们在实体上能赢得诉讼,而法院卷入这些诉讼除了浪费司法资源外,不见得有什么实际意义。

但我们不是这样认为,我们一向认为行政诉讼虽然存在着极低的胜诉率。但通过诉讼仍可以为争议双方搭建沟通的平台,而理性、双向的平台向来有助于消除双方怨恨与误会。司法若一意拒绝受理这类原告提起的诉讼,只能促使因建设项目受影响的当事人采用一些暴力或非正当的手段去维护自己权益。当公众开始走向街头表达个案诉求时,司法的权威及作用就不存在了。

因此,基于上述理由,我们主张对原告的诉讼资格只要有初步的证据证明所诉具体行政行为可能影响了当事人的法律上的权益,则就应当认同其具有原告的资格,并将该具体行政行为纳入司法的审查范围,既然最法院对行政行为的实体审查是建立在行政行为重大或明显不当撤销的原则或基于公共利益予以维持等原则的基础上采用从宽立场,那么对原告资格的程序审查也不妨以相同从宽的原则,即只要原告的权益可能因建设项目引起了法律上不利之后果,则该建设项目所涉及之具体行政行为均应认定为两之间具有法律上之利害关系。

特致此函

敬呈

 

中国执业律师梅春来(签署)

 

 

执业单位:广东鹏翔律师事务所

2015526

 

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